تصویر ۸صبحواحدهای نظام فدرالی
واحدهای نظام فدرالی(۶)
الف) هندسه سیاسی نظام‌های فدرالی
تقسیمات ملکی یا شکل ساختاری نظام‌های فدرالی مولود جغرافیای سیاسی آن‌ها است. این نظام‌ها در عمل، چنان‌که در مقالات قبلی اشاره شد، از دو تا بیش از ۸۰ واحد تشکیل شده‌اند. ممکن است یک یا دو واحد، از نگاه مساحت، نفوس، اقتصاد و نیز نقش سیاسی نسبت به سایر واحدها جایگاه بسیار برجسته داشته باشند و در عین حال یک یا چند واحد، در میان سایر واحدها از وزن جغرافیایی، نفوس، اقتصاد و نقش سیاسی به‌مراتب کمتر برخوردار باشند. گاهی واحدهای بسیار کوچک یا کمتر انکشاف‌یافته شامل در نظام فدرالی، ممکن است ظرفیت و توانایی تقبل مسوولیت‌های حکومت‌داری را نداشته باشند.
در میان کشورهای دارای نظام فدرالی برخی بسیار پرنفوس‌اند و تعدادی نیز نفوس خیلی کم دارند. نفوس نظام فدرالی هند بالاتر از یک میلیارد و تعداد نفوس سنت کیتس و نوویس تنها ۴۶ هزار تن است. تعداد نفوس واحدهای برخی از ممالک فدرالی، بیشتر از نفوس بعضی از کشورها است. ایالت اتارپرادیش در هند ۱۶۰ میلیون نفوس دارد و نفوس ایالت کالیفورنیا در ایالات متحده بیش از ۴۰ میلیون است. در سوی دیگر، بعضی از ایالات نظام‌های فدرالی، نفوس بسیار کم دارند. ایالت نوویس در کشور فدرالی سنت کیتس و نوویس، فقط ۱۲ هزار تن نفوس دارد. حتا در نظام فدرالی روسیه، که از نظر قلمرو بزرگ‌ترین کشور دنیا است، ساحه خود مختار ایوینکی تنها ۱۴ هزار تن نفوس دارد. بدیهی است که این تنوع ساحوی واحدهای شامل در نظام‌های فدرالی، بر ظرفیت حکومت‌داری و دینامیزم سیاسی آن‌ها اثر وارد می‌کند.
تعداد و بزرگی واحدها، در تعیین سیاست نظام‌های فدرالی نقش مهم بازی می‌کند. روسیه و ایالات متحده بیشترین واحدهای فدرالی را دارند (روسیه ۸۶ واحد و ایالات متحده ۵۰ واحد). در این دو کشور، میان وسعت جغرافیایی و نفوس ایالت‌ها تناسبی وجود ندارد و برخی از ایالت‌های بسیار کلان، نفوس بسیار کم دارند (نفوس مسکو هفت درصد نفوس روسیه و نفوس کالیفورنیا ۱۲ درصد نفوس ایالات متحده را تشکیل می‌دهد). به نظر می‌رسد که وجود تعداد زیاد واحدها، همزمان با کوچکی نفوس هر یک، تمرکز قدرت در این دو مملکت را تسهیل کرده است. در مورد نایجریا نیز این امر صادق است. نایجریا ۳۶ ایالت دارد و هیچ یک از این ایالات بیشتر از هفت درصد نفوس مجموعی کشور را نمی‌سازد. در نتیجه، حکومت مرکزی توانسته است از تعدد واحدها و نفوس کم هر واحد، استفاده کرده و صلاحیت‌های بیشتری را به خود اختصاص دهد. به عبارت دیگر، می‌توان مدعی شد که تعدد ایالات و کوچکی نفوس آن‌ها، احتمال تمرکز قدرت در مرکز را افزایش می‌بخشد.
در سوی دیگر، فدراسیون‌‌هایی که از دو تا چهار واحد تشکیل شده‌اند، به‌طور عموم دارای یک منطقه حاکم بوده و در نتیجه، سیاست فدرالی آن‌ها متمایل به بی‌ثباتی است. چنین فدراسیون‌ها در مواردی با داعیه تجزیه‌طلبی روبه‌رو می‌باشند. گاهی تجزیه‌طلبی از سوی منطقه بزرگ/حاکم و گاه از سوی منطقه غیرحاکم/کوچک مطرح می‌شود.
اکثر نظام‌های فدرالی جهان بین این دو حالت قطبی قرار داشته و دارای ۶ (استرالیا) تا ۳۱ (مکسیکو) واحدند. چنین به نظر می‌رسد که تعدد واحدهای فدرالی، مدیریت روابط بین‌الحکومتی (روابط بین حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی) را سهل‌تر ساخته و نظام فدرالی را ثبات، اعتدال و استقرار نسبی می‌بخشد (تعدد واحدهای فدرالی سبب می‌شود تا قدرت تصمیم‌گیری فدرالی به‌گونه گسترده میان واحدها تقسیم شده و از زورگویی و قدرت ویتوی واحدهای بزرگ جلوگیری شود). در عده‌ای از نظام‌های فدرالی، یکی از واحدها محل سکونت تعداد زیاد نفوس کشور است (ولایت اونتاریو در کانادا ۳۹ درصد نفوس آن کشور را در بر می‌گیرد. این رقم در ولایت بوینس آیرس ارجنتاین ۳۸ درصد و در نیو سوت ویلز استرالیا ۳۴ درصد است). چنین تمرکز نفوس در یک ایالت، سیاست عمومی کشور را متأثر ساخته و می‌تواند منجر به تنش و دعوا میان ایالت بزرگ و سایر ایالات شود. البته عواملی چون تنوع داخلی، نیز می‌تواند سبب تنش سیاسی در نظام فدرالی گردد.
ب) انواع واحدهای فدرالی
اکثریت نظام‌های فدرالی، تشکیلات ملکی قلمرو خود را به واحدهایی که ایالات یا ولایات نامیده می‌شوند، تقسیم می‌کنند. در چنین حالات، حکومت مرکزی به نام سطح اول حکومت‌داری و حکومات ایالات یا ولایات به نام سطح دوم حکومت‌داری یاد می‌شوند. بعضی از نظام‌های فدرالی، علاوه بر سطح دوم حکومت‌داری، واحدهای منطقهای خاصی را به وجود می‌آورند. این واحدها یا قلمروهای خاص از اختیارات حقوقی کمتری برخوردار بوده و از نظر قانونی تابع حکومت مرکزی می‌باشند. قلمروها یا واحدهای خاص در پایتخت، ساحات دور‌افتاده و کم‌نفوس، سرزمین ساکنان بومی یا زیست‌گاه خاص اقوام و جزایر، تشکیل می‌گردند. این ساحات خاص، در بعضی موارد از ترتیبات خاص تمویلی از مرکز برخوردارند. قلمروها یا واحدهای خاص، به استثنای پایتخت، دارای نفوس کم بوده و در کارزار سیاست و پیش‌برد امور فدراسیون نقش مهمی را برعهده ندارند. برخی از فدراسیون‌ها، به‌خصوص فدراسیون‌‌هایی که از مهاجران تازه‌وارد تشکیل شده‌اند، با گذشت زمان در نتیجه افزایش نفوس و توسعه اقتصادی، به واحدهای اصلی (ایالت) ارتقا می‌یابند.
مساله پذیرش ایالات جدید در فدراسیون موجود، یکی از دلایل عمده‌ای بود که در ایالات متحده منجر به جنگ داخلی (۱۸۶۰-۱۸۶۵) بین شمال و جنوب آن کشور شد. ایالات متحده امریکا در نتیجه الحاق سرزمین‌های جدید، به مرور زمان از ۱۳ ایالت به ۵۰ ایالت توسعه یافت. الحاق سرزمین‌های جدید به آن کشور فرصت بخشید تا به تشکیل ایالات جدید بپردازد. در سوی دیگر، کانادا دو ولایت جدید را از بطن قلمروهای سابقه به وجود آورد و به وسعت چهار ولایت دیگر به‌طور قابل ملاحظه افزود. امروز کانادا علاوه بر ۱۰ ولایت، دارای سه منطقه خاص و استرالیا مزید بر شش ایالت، دارای یک منطقه خاص است. کشور هند، علاوه بر ۲۸ ایالت، دارای هفت قلمرو یونین است (سرزمین‌‌هایی که توسط حکومت مرکزی اداره می‌شوند). هر یک از این قلمروها در مقایسه با نفوس سرتاسری هند، نفوس بسیار کم دارند. ارجنتاین، استرالیا، برازیل، حبشه، مکسیکو، نایجریا و ایالات متحده دارای تشکیلات ملکی‌ای‌اند که براساس آن پایتخت این کشورها جزو واحدهای مشموله آن‌ها محسوب نمی‌شوند.
انواع واحدهای شامل در فدراسیون روسیه مختلف و تشکیلات ملکی آن کشور نبست به بسی ممالک جهان، مغلق‌تر و پیچیده‌تر است. واحدهای فدراسیون روسیه، واحدها و ساختارهای ساحوی ذیل را در بر می‌گیرند: جمهوریت‌ها، مناطق یا اوبلاست‌ها (oblasts)، قلمروها (krais)، ساحات خودمختار (okrugs) و شهرهای مهم فدرالی (cities of federal significance).
در اکثر نظام‌های فدرالی، قدرت و صلاحیت‌های حکومت‌داری در سطح شهر و محل در چوکات قوانین و اصول حکومت‌داری واحدها تعریف می‌شوند. بعضی از فدراسیون‌ها (برازیل، هند، مکسیکو و افریقای جنوبی) این شیوه و نظام حکومت‌داری شهری و محلی را در قوانین اساسی خود گنجانده و به آن استقلال نسبی بخشیده‌اند. معذالک، میزان آزادی و خودمختاری شهری و محلی محدود‌تر از آن است که قانون اساسی فدرالی به سطح حکومت‌داری ایالتی یا ولایتی ارزانی داشته است.
ج) تنوع اجتماعی واحدهای نظام فدرالی
نظام‌های فدراسیونی از این نگاه که ترکیب واحدهای آن‌ها تا چه حد تفاوت‌های منطقهای مردمان آن‌ها را منعکس می‌سازد، باهم تفاوت زیاد دارند.
بعضی از فدراسیون‌ها (ارجنتاین، اتریش، استرالیا، آلمان، مکسیکو و ایالات متحده) واضحاً دارای زبان واحد و حاکم بوده و اندازه تنوع دینی و اتنیکی در بین شهروندان آن‌ها چندان برجسته و بسیار قابل ملاحظه نیست. واحدها در چنین فدراسیونی گاهی با یک‌دیگر تفاوت‌های منطقهای برجسته و بزرگ دارند؛ معذالک، تعریف واحدها در چنین فدراسیون‌ها در اطراف و به منظور مدیریت تفاوت‌های اتنیکی، مذهبی و یا زبانی طرح‌ریزی نشده است. در سوی دیگر، عده‌ای از نظام‌های فدراسیونی از میزان بلند تنوع بشری/فرهنگی برخوردارند. شهروندان چنین فدراسیون‌ها، اغلب خود را صاحب هویت‌های متفاوت تصور می‌کنند. در چنین حالات، تفاوت‌های هویتی شهروندان، مهم‌ترین جنبه حیات سیاسی نظام فدرالی را تشکیل می‌دهد. علاوه بر آن، در صورتی که گروه‌های هویتی تمرکز منطقهای داشته باشند (در منطقه خاصی مسکون و متمرکز باشند)، ترکیب و ساختار اتنیکی واحدها، حیثیت جنبه کلیدی نظام فدرالی را تشکیل خواهد داد.
بعضی از نظام‌های فدرالی، مشتمل بر یک اکثریت روشن لسانی یا اتنیکی‌اند (بلژیک، کانادا، اسپانیا و روسیه) ولی در عین حال هرکدام صاحب اقلیت بزرگی است (بلژیک و کانادا). عده دیگر این نظام‌ها، علاوه بر داشتن گروه اکثریت، چندین اقلیت کوچک‌تر را شامل‌اند (اسپانیا و روسیه). در تعدادی از این کشورها مثل اتیوپی، هند و نایجریا گوینده‌گان تعداد زیادی از زبان‌‌ها، پیروان ادیان گوناگون و ملیت‌های بسیاری بدون این‌که هیچ‌یک اکثریت عددی داشته باشد، زنده‌گی می‌کنند. در بعضی از موارد تفاوت‌های اتنیکی، زبانی و مذهبی باهم تقاطع می‌کنند (مثال کلاسیک این حالت را می‌توان در کشور سویس مشاهده کرد) و این تقاطع تفاوت‌ها احتمال انحصار سیاسی و فرهنگی را در کشور کاهش می‌دهد. پیدا است که مدیریت معضلات ناشی از وجود فرهنگی که مدعی حاکمیت/اکثریت باشد، برای جامعه سخت‌تر خواهد بود. این اِشکال سبب می‌شود تا حفظ توازن میان دعاوی و تنوعات اجتماعی بسیار پیچیده شود. (برخورد موثر با این پیچیده‌گی به درایت و تحمل سیاسی نیاز دارد که تجربه فدرالی با گذشت زمان، از طریق رشد قشر سیاسی خبره، به آن دست می‌یابد.) معذالک، می‌توان انتظار داشت که در مراحل نخستین انتخاب نظام فدراسیونی، کتله فرهنگی-زبانی-مذهبی حاکم به‌سختی حاضر خواهد شد تا دست از انحصار و تک‌روی بردارد و به‌آسانی به رشد و توسعه دموکراسی تن دهد. همچنان مدیریت شکاف فرهنگی میان دو گروه بزرگ کاملاً نامتجانس (مثلاً پیروان دو دین) با اِشکال زیاد مواجه می‌شود. برعکس، مدیریت شکاف‌های فرهنگی که بین گروه‌های متعدد فرهنگی تقسیم شده باشد، با اِشکال کمتر همراه است.
فدرالیسم می‌تواند در امر آشتی و هم‌ساز کردن چنین تنوعات بشری کمک کند؛ زیرا این نظام به گروه‌‌هایی که در مناطق معین متمرکز‌ند، اجازه می‌دهد تا در واحدهای مربوطه اکثریت داشته باشند. با وجود این، باید اذعان کرد که بسی اوقات، بعضی از گروه‌های شامل در یک کشور به اندازه کافی بزرگ و یا از نظر محل سکونت و منطقه چنان متمرکز نیستند که حیثیت واحد جداگانه را کسب کنند. این مطلب نیز قابل یادآوری است که واحدهای ملکی منطقهای (خاصتاً واحدهایی که به سطح مناسب توسعه اقتصادی رسیده‌اند) به‌ندرت از تجانس کامل نفوس برخوردارند. بدین اساس، نیاز می‌افتد که حقوق اقلیت‌ها در درون واحدهای فدرالی و تقاضای تشکیل واحدهای جدید برای این «اقلیت‌ها در داخل اقلیت» مد نظر گرفته شود.
تعداد و نوعیت واحدها بر فعالیت، ثبات و کارآیی نظام‌های فدرالی تاثیر زیاد دارد. در عین حال، کاستن از ساحه واحدهای موجود در نظام فدرالی، در اوضاع نورمال و دموکراتیک، مشکل و جنجال‌برانگیز است. در بسی موارد، کاهش ساحه واحدها به موافقت این واحدها نیاز دارد و در بعضی موارد چنین کاهشی به همه‌پرسی فدرالی و یا ایالتی رجعت داده می‌شود. برعکس این حالت، در نظام فدرالی هند، حکومت و پارلمان مرکزی از صلاحیت تغییر ساحه ایالات و یا ایجاد ایالات جدید برخوردار است. حکومت‌های نظامی نایجریا، در گذشته مرزهای ایالات آن کشور را بارها تغییر داده است.
ممالکی که تازه از نظام واحد-مرکزی به نظام فدرالی عبور می‌کنند، باید اول‌تر از همه در مورد تعداد واحدهای فدرالی و حدود و صغور سرحدات آن‌ها تصمیم اتخاذ کنند. چنین ممالک می‌توانند مرزهای واحدهای جدید را مطابق به مرزهای تشکیلات سنتی که در گذشته وجود داشته‌اند، تعیین کنند. در زمره نظام‌های فدرالی امروز جهان، مرزهای ولایات فدرالی اسپانیا بر همین بنا تعیین شده‌اند.
تعیین سرحدات واحدهای فدرالی در بعضی موارد بربنای احصاییه‌های سرشماری، با توجه به مشخصات نفوس مناطق، صورت گرفته است و گاهی هم این تقسیم‌بندی براساس ریفراندم عمومی به عمل آمده است. مسأله تعیین تعداد واحدهای فدرالی و سرحدات مربوطه آن‌ها خاصتاً در حالاتی جنجال‌برانگیز است که مملکت در حال فدرالی شدن فاقد سابقه و سنت واحدها و مرزهای داخلی باشد. این مسأله یکی از موضوعات محوری است که بحث فدرالیسم را در عراق و نیپال تشکیل داده است
